如果说起现代中国的基层行政治理是怎样的，相信大家都不会陌生；乡、镇一级政府和村一级自治构成了当代中国基层治理的大致框架。这种框架得以形成，很重要的一点是依赖于交通、通信技术的进步。

那么在生产力落后的唐朝，统治者如何对广袤的乡村地区实现有效统治？在很多电视剧里，县级政府被描绘为帝王管理基层的末端机构，一些鸡毛蒜皮的小事也必须由县衙管理。事实上，唐代的县衙多数时候还是承担决策、信息传递的作用，真正落实朝廷政令的，往往是县级政府下设置的一系列的人员和组织，他们，才是唐王朝对广袤国土实施精准管理的核心所在。

乡村地区

乡正管理

现代社会，乡级管理是由完善的行政体系实现，乡级政府是一乡之地的管理机构；而在唐朝时，乡上并不会设置完整的管理机构，往往是由少数几个人对乡进行管理。

唐朝的行政管理比较粗犷，县政府是政府体系的末端，无论是今天还是唐朝，以县为基本管理单位都是难以实现的，因此，唐朝统治者将一县又划分为多个乡进行管理。按照唐朝的法律，一般把五百户划分为一乡，设置乡长、乡佐对乡进行管理。乡长制度的起源比较晚，在隋朝时才出现成文的制度。隋文帝开皇九年，大臣苏威建议隋文帝在乡村地区设置乡长，管理方圆五百户的诉讼事件，虽然有人以“本废乡官判事，恐剖断不平”为理由反对，但依旧未能阻止，这是乡长制度首次出现在中国历史上。

耆老

唐朝初年，这项制度并没有并统治者应用。直到贞观九年，唐太宗下令设置乡长、乡佐管理一乡事务；但仅仅过了六年，唐太宗就将这两个职位废除，《通典》中记载:“ 贞观九年, 每乡置长一人, 佐二人, 至十五年省。” 将乡长废除后，唐朝统治者在乡一级设置耆老（也称为父老、望乡），所谓耆老此时虽然在名义上成为乡长级别的乡官，但实际上并不承担乡村管理的职责，一般是是由一乡中德高望重的年老者担任，起到弘扬尊老爱老风气的教化作用。换而言之，唐朝的乡长制度最大的作用实际上是教化作用，在行政治理方面，乡长制度并未发挥有效作用。

耆老调解

但在唐朝中后期，耆老的职能也有所扩大，他们不仅起到教化作用，还和壮丁一起维护乡村的治安。当然，壮丁主要是在武力上震慑犯罪分子，减少犯罪行为的发生，耆老则主要借助自己德高望重这一特性，对辖区内民众之间的矛盾予以调和，这一点更倾向于构建和谐社会。

里正管理

唐朝律令规定：“: 诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，五家为保。”也就是说，里是在乡之下基层行政区划，一般情况下，一乡分为五里，一里分管一百户百姓；但从实际情况来看，由于各种因素的影响，各里并不是严格的按照一百户的规制划分，很多里只有八十户左右的人口。 每里设置一名里正辅助县级政府管理乡村地区，在乡长、乡正被废除后，每乡实际上是由五名里正共同扮演乡长的角色，轮流负责乡务的处理，类似于现在的轮值制度。

1.里正的选拔

谈到里正，第一点需要了解里正的选拔。唐朝的里正和现在的村长基本上属于同一级别，不同的是，现在的村长由村民选举出来，而唐朝的里正是由政府任命，因此，里正也属于有编制的政府工作人员，只是在品级上不入流而已。唐朝里正的选拔标准大概有四个：一是白丁出身，所谓的白丁就是指平民百姓，身家背景要清白，譬如奴隶出身肯定是不行的；二是要清平，也就是要廉洁公正的处理事情，不能够因为人情世故而不遵循国家的法律；三是要精明干练，有能力的充当；四是要十八以上的中男，即十八岁以上的体格强健的男子，残疾人是被排除在外的（也有说法认为轻度残疾者可以担任里正一职）。这几个标准看似简单，但是和里正的职责息息相关。

健壮男子

2.里正的职能

里正的职能比现在的村官要广泛很多。

第一，负责管理区域内人口的户籍和田地信息，这是里正最重要的职能之一；里正在户籍田地方面的管理包括三个角度：首先是要对当地住户的信息，包括但不限于年龄、性别、配偶、疾病、等级以及家中所受田地（与唐朝的均田制有关）等情况登记造册，将制作好的文书送到州县政府存放，方便此后政府征收赋税、兵役等。其次是定期核查户籍，一般是三年进行一次清查，比如对生老病死的人口进行销户补登，对搬离或者搬入的人进行户籍上的修改，对已经登记在册的人进行核查，是否有刻意逃脱登记的人。最后是对辖区内的人口流动进行管理，主要是暂时的人口流动，例如外出经商的，短时间居住在当地的，都需要在里正处有所记录，通过对流动人口的管理，维护当地的治安，减少犯罪行为的发生以及更好破解疑案。

唐代户籍造册

第二，辅助政府征收赋税徭役，这项职能是在第一项职能上衍生出来的，由于里正比州、县政府更加了解当地的情况，在征税征兵上往往效率更高，更加精准。唐朝在赋税徭役征收上与户籍制度密切联系，无论是唐前期的租庸调制和唐中后期的两税法，其基础都是户籍制度。租庸调制以人头作为征收的对象，要求每户男子承担租（田租，每年交纳粟两石）、庸（每年为政府服力役）、调（以一夫一妻为一户征收），两税法只是将三者都折算成为银两交付；这些赋税徭役本来由县政府负责征收，但在实际操作中，政府会把任务分摊给里正。

里正催收赋税

第三督促农业生产，负责收授田地。历朝历代，农业都是立国之本，这一点放在唐朝也不例外，唐朝前期实行均田制，田地属于政府的财产，政府将田地授予百姓，并征收赋税，两者相辅相成。县政府是授田职责的主要承担者，根据人口的多少、田地的优劣等标准，政府把一定数量的公田归属到各家各户乃至个人的户籍之下。这些是政策层面的规划，在落地实践中则需要里正与政府进行沟通，依据政府的政策进行授地。同样，当辖区内有人死亡或者长期搬离，里正还需要对这部分的田地收回，告知县政府。除此之外，里正还要负责督促辖区内的百姓按时进行农业生产，不得延误农时，对农业上的灾害、荒年丰年都需进行记载，如果谎报或者漏记都会受到处罚；而这些记载就是唐朝统治者进行赈灾的重要依据。

督促农业生产

第四，教化民众，维护治安，宣扬国家政策。里正的这项职能和耆老的职能之间应该是高度重合的，两者之间到底谁在这项任务中居于主导地位，这一点并无严格的规定。但是，里正在教化民众，维护治安的过程中必然需要借助耆老的力量，以此弥补法律中柔性不足的弊端。此外，里正还需要负责宣传统治者的政策，推动政策下乡，这和今天的村长倒是有些类似。

除此之外，里正还必须定期到临近的县府、州府值班，这项制度无疑把里正在农村治理中的核心地位凸显出来。尽管他们属于闲散关于，都由于他们对基层信息的了解，统治者不得不要求他们到临近的府衙实习，通过他们了解基层信息，同时传递新的政策。

里正需要定期到政府值班

3.里正的福利

作为一名不入流但实际作用非凡的官员，里正在为唐朝统治者辛苦卖命的同时又能获得哪些福利呢？

里正的第一点福利是可以免除课役；所谓的课役是指男子承担的赋税，比如之前所讲的租调、地税等，这些税收都是被免除的。第二点是享有章服待遇；封建社会等级色彩浓厚，唐朝把人分为好几等，不同等级在穿衣上有严格规定，里正虽然官级低，但能够在政府文书中登记，并且享有国家官员的专用衣服（相当于今天的制服），这也是一项让人倍感荣耀的福利。第三点福利则更加现实，里正可以在家服役，古代人服役往往需要被征往异地，而里正不同，由于其职能的原因，唐朝政府默许里正可以在当地服役，这对恋家情节较重的古人来说无疑是心灵上的慰藉。

李立群饰演唐朝里正

正是由于里正肩负着重要的职能，因此，对国家而言，里正是需要笼络的基层官员，是统治长久的关键所在；对民众而言，里正手握“大权”，地位尊崇。但从实际来看，里正的地位在唐后期也在不断下降，甚至出现了无人愿意做里正的现象。

邻保管理

邻保是唐朝基层治理最小的单位（除户之外），唐朝律法规定：“四家为邻，五家为保。”但从划分上来看，邻和保都注重住户之间的地缘关系，大多数情况下，为邻、为保的住户之间相隔都不会太远。

邻、保的存在具备两个意义：一是协助里正的工作，二是完善村民的自治。从今天来看，协助里正的工作不难理解，无非就是邻、保中选择代表人，代表人代行里正的职能，例如登记户籍等，最后将各类信息汇总至里正处，借此减轻里正的工作负担。但是完善村民自治这一点就比较有意思，一方面，邻、保从名字上来看就有团结保护的的意思，邻、保内的百姓在遇到突发情况时需要相互帮助，譬如盗贼等情况，这一点无疑是促进了民众之间的感情进步；而另一方面，邻、保内部又必须相互监督、相互告密，这是唐朝统治者和历代王朝都酷爱的做法，用连坐制度来鼓励民众告密，以此维护自己的统治，可惜的是，这种做法在维护统治的同时也消弭了百姓之间的信任，对基层的稳定产生了不利影响。

四家为邻，五家为保

整体来看，唐朝在基层的管理上主要实施乡——里——邻、保制度，但在实际操作中，乡是被统治者忽视的，里才是唐朝统治者基层管理的核心所在。在唐后期，这项制度也出现了变革，乡——里逐渐被乡——村替代，这也是我们现代乡村体系的雏形。